Berufsverbote und Europäische Menschenrechtskonvention
- rechtliche und politische Konsequenzen
Sehr verehrte Damen und Herren,
liebe Freunde und Kollegen,
noch immer oder schon wieder erregen die Berufsverbote in der Bundesrepublik Deutschland die öffentliche Meinung. Erst jüngst hat das Berufsverbotsverfahren von Uwe Scheer gegen die Oberfinanzdirektion Hamburg vor dem Hamburgischen Oberverwaltungsgericht ein breites Presse-Echo gefunden. Für viele Mitbürgerinnen und Mitbürger ist es nicht verständlich, dass es immer noch vom Berufsverbot Betroffene gibt, die um ihre politische, moralische und materielle Rehabilitierung kämpfen.
Vor mehr als 30 Jahren wurde dieses dunkle Kapitel der Berufsverbote in dieser Freien und Hansestadt Hamburg aufgeschlagen. Im Herbst 1971 versuchte der Hamburgische Senat unter Führung des damaligen Ersten Bürgermeisters Peter Schulz die ersten Berufsverbote gegen die Lehrerinnen Heike Gohl und Ilse Jakobs zu verhängen. Peter Schulz, den viele auch später als Prozessbevollmächtigten der Freien und Hansestadt in diesen Verfahren kennen gelernt haben, verhöhnte die Betroffenen als "rotlackierte Faschisten". Ein Sturm des demokratischen Protestes konnte diese ersten staatlichen Gesinnungsverfolgungen noch verhindern, eines Protestes, der sich insbesondere deswegen spontan erhob, weil der Vater von Ilse Jakobs, der der antifaschistischen Widerstandsgruppe um Bästlein und weiterer Kommunisten angehörte, von den Hitlerfaschisten ermordet wurde.
Vor 30 Jahren, am 28.1.1972, verabschiedeten der damalige Bundeskanzler Brandt und die Ministerpräsidenten der Länder den sogenannten Radikalenerlass. Dieser Erlass änderte weder das geltende Verfassungsrecht noch die geltenden Beamtengesetze des Bundes und der Länder. Dieser Erlass regelte das Verfahren, wie mit Mitgliedern von Parteien und Organisationen, die für verfassungsfeindlich gehalten wurden und die gleichzeitig eine Anstellung im Öffentlichen Dienst anstrebten oder dort beschäftigt waren, umzugehen ist. Der Erlass regelte also,
- welche Partei oder Organisation als verfassungsfeindlich einzustufen ist und
- dass im Falle einer Bewerbung eine Regelanfrage bei den Verfassungsschutzämtern zu erfolgen hat. Später wurden die Anfragen auf die Beschäftigten im öffentlichen Dienst und in sicherheitsrelevanten Unternehmen der Privatwirtschaft ausgedehnt.
Mit diesem Erlass wurde die staatliche Verfolgungsmaschinerie unter gezielter Einbindung der Verfassungsschutzämter in Gang gesetzt. Die Einstellungsbehörden forderten die Dossiers bei den Verfassungsschutzämtern ab. Ergaben die Dossiers, dass zum Beispiel eine Mitgliedschaft in der Deutschen Kommunistischen Partei (DKP), Kandidaturen für diese Partei oder Tätigkeiten im Rahmen dieser Partei vorlagen, wurde ein Anhörungsverfahren initiiert. Anfangs versuchten die Einstellungsbehörden, die von den betroffenen Bewerbern beauftragten Rechtsbeistände von den Anhörungsverfahren auszuschließen. Zynisch wurde argumentiert, dass es sich bei dem Anhörungsgespräch um eine höchst persönliche Angelegenheit handele, zu der man, ebenso wie bei einer medizinischen Untersuchung, auch keinen Rechtsanwalt hinzuziehe. Erst durch den Erlass gerichtlicher einstweiliger Verfügungen oder einstweiliger Anordnungen konnte dieses Recht der Betroffenen auf Hinzuziehung eines Rechtsanwaltes bei Anhörungsverfahren erkämpft werden.
Im Rahmen der Anhörungsverfahren wurden die betroffenen Bewerber mit den - häufig falschen - Inhalten der Verfassungsschutz-Dossiers konfrontiert. Sie wurden befragt nach
- Mitgliedschaft in Parteien oder Organisationen
- Kandidaturen für Parteien
- Tätigkeiten in und für die Parteien
- Teilnahme an politischen Veranstaltungen
- Teilnahme an Demonstrationen.
- Ja sogar ganz persönliche Fragen, wie "Sind Sie mit einem Kommunisten oder einer Kommunistin verheiratet?" oder "Leben Sie mit einer Kommunistin oder einem Kommunisten in einer Wohngemeinschaft zusammen?" wurden gestellt.
Die stereotype Entscheidung der Behörden lautete auf Nichteinstellung in den öffentlichen Dienst oder Entfernung aus dem öffentlichen Dienst, wenn sich die Betroffenen nicht glaubhaft und nachhaltig von der Partei distanzierten oder gar die verfassungsrechtliche Position einnahmen, dass Fragen nach Mitgliedschaften und Tätigkeiten für eine nicht verbotene Partei wegen des Parteienprivilegs gemäß Artikel 21 Abs. 2 Grundgesetz und des Diskriminierungsverbots gemäß Art. 3 Abs. 3 Grundgesetz unzulässig sind und daher nicht beantwortet zu werden brauchen. Bloßes Distanzieren handelte den Betroffenen regelmäßig den Vorwurf ein, dies sei lediglich ein Lippenbekenntnis, also verberge sich der Wolf im Schafspelz. Die stereotype Begründung der Berufsverbotsmaßnahmen lag in dem Vorwurf mangelnder Verfassungstreue.
Nach den regelmäßig ergangenen Ablehnungsentscheidungen der Exekutive war die Justiz gefordert. Anfänglich gab es mutige Urteile der Instanzgerichte in der Arbeits- und Verwaltungsgerichtsbarkeit, auch von dem Bundesdisziplinargericht. So hat das Landesarbeitsgericht Bremen in 2 Urteilen das Berufsverbot gegen den Bremer Sozialpädagogen Griese für rechtsungültig erklärt, nachdem das Bundesarbeitsgericht das erste Urteil des LAG Bremen aufgehoben und den Rechtsstreit an das Landesarbeitsgericht zurückverwiesen hatte. Das Arbeitsgericht Oldenburg hat das gegen einen Lehrer verhängte Berufsverbot unter Bezugnahme auf das Diskriminierungsverbot der Konvention Nummer 111 der Internationalen Arbeitsorganisation aufgehoben. Das Bundesdisziplinargericht operierte anfangs mit der Differenzierung nach verfassungsgemäßen Nahzielen, aber verfassungswidrigen Fernzielen der DKP und mit dem regelmäßig vorliegenden Verbotsirrtum der Betroffenen, wenn sie die Nahziele in den Vordergrund rückten.
Demgegenüber hat das Bundesverwaltungsgericht bereits in seiner Leitentscheidung vom 10.2.1975, in dem Urteil gegen die Lehrerin Anne Lenhardt, eine äußerst restriktive Interpretation der geforderten beamtenrechtlichen Treuepflicht postuliert. In der Urteilsbegründung findet sich die für sich selbst sprechende Passage, dass für den Senat das "durch die Mitgliedschaft und durch die Tätigkeiten im Rahmen dieser Parteimitgliedschaft zum Ausdruck kommende innere Bekenntnis" maßgeblich für die fehlende beamtenrechtliche Treuepflicht sei. Die brisante Begleiterscheinung bestand darin, dass zwei Richter des 2. Senats des Bundesverwaltungsgerichts eine "braune Weste" hatten, es handelte sich um die Richter am Bundesverwaltungsgericht Weber-Lortzsch und de Chapeaurouge: der erste verantwortlich für Deportationen während des 2. Weltkrieges, der letztere Mitverfasser eines Rassenschandeurteils in Hamburg. Nicht weniger bestürzend ist auch das 1977 ergangene Urteil des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs im Rechtsstreit gegen die Lehrerin Sylvia Gingold: Hier stellte sich ebenfalls nach dem Prozess heraus, dass der Vorsitzende Richter eifriger Nazi gewesen war.
Der kurze Zeit danach ergangene "Radikalen"-Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 22.5.1975 postulierte zwar, dass eine "Entfernung aus dem Dienst nur auf Grund eines begangenen konkreten Dienstvergehens möglich" sei und dass auch bei Einstellungsbewerbern eine Einzelfallprüfung gefordert werde. Das bloße Haben einer Überzeugung sei niemals ausreichend, wohl aber könnten die Mitgliedschaft und Tätigkeiten für eine für verfassungsfeindlich gehaltene Partei Zweifel an der Verfassungstreue begründen. Der entscheidende verfassungsrechtliche Aspekt liegt allerdings darin, dass das Bundesverfassungsgericht das Parteienprivileg gemäß Artikel 21 Abs. 2 Grundgesetz aufgeweicht und neben dem verfassungsrechtlichen Begriff der Verfassungswidrigkeit einer Partei den politischen Kampfbegriff der "Verfassungsfeindlichkeit" legitimiert hat. Nicht mehr das Bundesverfassungsgericht bestimmt über die Verfassungsfeindlichkeit einer Partei, vielmehr erfolgt dies durch Beschluss der Exekutive, nämlich der Bundesregierung, wie dies in den jährlich veröffentlichten Verfassungsschutzberichten zum Ausdruck kommt.
Auf der Basis der vom Bundesverfassungsgericht geforderten Einzelfallprüfung sind in der Folgezeit "verkappte Parteiverbotsprozesse" geführt worden, da regelmäßig Mitgliedschaft und Aktivitäten für die für verfassungsfeindlich gehaltene Partei als Grund für die Annahme mangelnder Verfassungstreue ausreichten. Anders als das Bundesverwaltungsgericht hat das Bundesarbeitsgericht eine funktionsbezogene Treuepflicht postuliert, was allerdings bei Lehrern und Sozialpädagogen wegen des stereotyp erhobenen Indoktrinationsvorwurfes zumeist zu dem selben Ergebnis führte wie die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts. Die bundesdeutsche Justiz hat mithin kläglich versagt.
1991 ist erstmals eine Menschenrechtsbeschwerde von einer Lebenszeitbeamtin bei der damals noch zuständigen Europäischen Kommission für Menschenrechte in Straßburg eingereicht worden. Zwar wäre dies in vorhergehenden Verfahren auch schon möglich gewesen, die Betroffenen haben allerdings gegen die jeweiligen Urteile des Bundesverwaltungsgerichts oder des Bundesarbeitsgerichts keine Verfassungsbeschwerde bei dem Bundesverfassungsgericht eingereicht. Letzteres ist jedoch notwendig, da vor Erheben der Menschenrechtsbeschwerde auf der Grundlage der Europäischen Menschenrechtskonvention der nationale Rechtsweg bis hin zum Bundesverfassungsgericht ausgeschöpft werden muss. Die Betroffenen haben seinerzeit die Empfehlungen ihrer Partei, der DKP, befolgt, die - nicht ohne Grund - befürchtet hatte, dass im Rahmen der Berufsverbotsverfahren vor dem Bundesverfassungsgericht ein verkapptes "Parteiverbotsverfahren" betrieben werde.
Dorothea Vogt aus Jever hat sich an diese Empfehlung nicht gehalten. Ihr Verfahren sei kurz skizziert:
Sie ist am 01.02.1979 in Kenntnis ihrer DKP-Mitgliedschaft und ihrer Aktivitäten für diese Partei auf Lebenszeit verbeamtet worden. 1982 sind die disziplinaren Untersuchungen eingeleitet worden, die im November 1983 zur Anschuldigungsschrift geführt haben. Die Disziplinarkammer des VG Oldenburg hat mit Urteil vom 15.10.1987 die Entfernung aus dem Dienst verfügt, nachdem bereits 1986 die Suspendierung vom Dienst erfolgt war. Ausschließliche Anschuldigungsgründe waren:
- Mitgliedschaft in der DKP
- Mitglied des Bezirksvorstandes der DKP Bremen - Nördliches Niedersachsen
- Vorsitz der Wilhelmshavener Parteiorganisation
- Kandidatur bei den Landtagswahlen in Niedersachsen am 15.6.1986.
Der Niedersächsische Disziplinarhof des OVG Lüneburg hat mit Urteil vom 31.10.1989 die Berufung zurückgewiesen.
Die hiergegen eingelegte Verfassungsbeschwerde ist mit Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 07.08.1990 nicht zur Entscheidung angenommen worden, da sie "keine hinreichende Aussicht auf Erfolg" habe. Die Entfernung aus dem Dienst erscheine unter Berücksichtigung der gegen die Klägerin erhobenen Vorwürfe "auch mit Blick auf den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verfassungsrechtlich noch gerechtfertigt".
Nach Ansicht des Bundesverfassungsgerichts beruhten die Feststellungen der zuständigen Disziplinargerichte auf der Überzeugung, dass die Beschwerdeführerin durch ihre Mitgliedschaft in der DKP und ihre aktive Rolle in der Partei ihre Pflichten als Beamtin verletzt habe. Diese Entscheidung sei gut begründet und durchaus nicht willkürlich. Bei Aufnahme des Disziplinarverfahrens habe Frau Vogt selber ausgesagt, dass sie keine Passage des Parteiprogramms der DKP missbillige und somit die im Mannheimer Programm aufgeführten Ziele der Partei uneingeschränkt gutheiße. Trotz der Vorschriften des Artikel 21 Abs. 2 Grundgesetz seien die Disziplinargerichte zu der Auffassung berechtigt gewesen, dass die Ziele der DKP verfassungsfeindlich seien. Angesichts der Eigensinnigkeit von Frau Vogt hinsichtlich ihrer politischen Treue hätten die Disziplinargerichte zu recht befunden, dass die für die Fortsetzung ihrer Arbeit als Beamtin notwendige Vertrauensgrundlage fehle, obwohl sie erklärt habe, eine Änderung der Parteipolitik zu befürworten und obwohl sie ansonsten ihre Lehraufgaben in einwandfreier Weise ausgeführt habe. Ein pikantes Apercu : Unser Bundeskanzler Gerhard Schröder vertrat Dorothea Vogt damals vor dem Bundesverfassungsgericht.
Das Bundesverfassungsgericht hat sich weder mit der Konvention Nummer 111 der Internationalen Arbeitsorganisation, noch mit der Europäischen Menschenrechtskonvention, insbesondere den Artikeln 10 und 11 der Konvention, auseinandergesetzt.
Mit meinen Kollegen Becker und Jaeckel habe ich Dorothea Vogt vor der Europäischen Kommission und vor dem Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte vertreten. Die Europäische Kommission für Menschenrechte, der je ein Richter eines jeden Vertragsstaates als stimmberechtigtes Mitglied angehört, hat mit Bericht vom 30.11.1993 - entgegen der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts - einen Verstoß gegen die in Artikel 10 garantierte Meinungsfreiheit und die in Artikel 11 garantierte Vereinigungsfreiheit der Europäischen Menschenrechtskonvention vom 04.11.1950 festgestellt. Die Entscheidung der Kommission erging mit 13:1 Stimmen. Der Ministerrat des Europarates und die Bundesregierung haben nach dieser Entscheidung den Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte angerufen.
Zum Verfahren vor dem Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte ist als bedeutsam anzumerken, dass zunächst eine Kammer mit neun Richtern, bestehend aus dem Präsidenten, dem Vizepräsidenten sowie sieben weiteren per Los gewählten Richtern, befasst war. Im Januar 1995 hat dann die Kleine Kammer den Rechtsstreit an eine Große Kammer abgegeben, so dass zusätzlich zu den neun bereits bestimmten Richtern zehn weitere Richter per Los hinzugewählt wurden. Nach der damals geltenden Verfahrensordnung ist dies dann möglich, wenn die Rechtssache von grundsätzlicher Bedeutung ist. Ebenso wie vor der Kommission hat auch vor dem Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte am 22.02.1995 eine mündliche Verhandlung stattgefunden. Das Urteil ist am 26.09.1995 verkündet worden (- 7/1994/454/535 - EuGRZ 1995, 590). Zur Bedeutung dieses Verfahrens kurz ein paar Zahlen:
Seit Beginn der Tätigkeit des EGMR von 1959 bis 1998 sind 6.849 Beschwerden gegen die Bundesrepublik Deutschland registriert worden, aber nur 80 Beschwerden wurden von der Kommission für zulässig erklärt. Hiervon sind 35 Beschwerden vor den EGMR gebracht worden. Lediglich in 15 Verfahren wurde eine Verletzung der Konvention festgestellt.
Welchen Inhalt hat nun die Entscheidung und wie hat der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte sie begründet?
Der EGMR hat zunächst mit 17:2 Stimmen vorab festgestellt, dass Artikel 10 der Konvention Anwendung findet, er hat einstimmig festgestellt, dass Artikel 11 der Konvention einschlägig ist. Er hat ebenfalls einstimmig festgestellt, dass Artikel 14 der Konvention, nämlich das Diskriminierungsverbot, in Verbindung mit den vorstehend aufgeführten Artikeln nicht einschlägig ist.
Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte hat mit 10:9 Stimmen eine Verletzung der Artikel 10 und 11 der Konvention konstatiert. Er hat weiter mit 17: 2 Stimmen festgestellt, dass die Problematik einer gerechten Entschädigung seinerzeit nicht entscheidungsreif war. Die Parteien wurden aufgefordert, eine vergleichsweise Regelung zu finden, die dann im Rahmen einer mündlichen Verhandlung unter Mitwirkung des Kanzlers des EGMR am 22.06.1996 zustande kam.
Der EGMR hat als tragende Gründe seiner Entscheidung folgendes ausgeführt, und zwar im wesentlichen in gleicher Weise zu Artikel 10 und Artikel 11 der Konvention:
Da die Antragstellerin bei Einleitung des Disziplinarverfahrens und ihrer Entlassung bereits Lebenszeitbeamtin war, ist der Anwendungsbereich der Artikel 10 und 11 der Konvention gegeben. Er hat seine Urteile vom 28.08.1986 in den Verfahren Kosiek und Glasenapp gegen die Bundesrepublik Deutschland bestätigt, dass die Einstellung in den öffentlichen Dienst durch die Europäische Menschenrechtskonvention nicht geschützt ist.
Der EGMR bestätigt seine ständige Rechtssprechung zum hohen Rang der Meinungsfreiheit und Vereinigungsfreiheit in demokratischen Gesellschaften. Hieraus folgt, dass auch die Einschränkungsmöglichkeiten nach Artikel 10 und 11 Absatz 2 der Konvention ihrerseits restriktiv interpretiert werden müssen.
Ausgehend von dem vorstehend skizzierten Interpretationsansatz kommt der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte zum Ergebnis, dass die Entlassung von Dorothea Vogt auf Grund des Disziplinarverfahrens zwar "durch Gesetz geregelt" ist, wobei die Entlassung im Grundsatz auch ein "legitimes Ziel" im Sinne des Artikel 10 Absatz 2 Konvention darstellt. Die Dienstenthebung ist allerdings nicht gerechtfertigt, weil die "Notwendigkeit (dieser Maßnahme) in einer demokratischen Gesellschaft" nicht gegeben war. Hierzu hätte ein dringendes soziales Bedürfnis (im verbindlichen französischen Text "besoin social imperieux", im ebenfalls verbindlichen englischen Text "pressing social need") vorliegen müssen. Der hohe Stellenwert der durch Artikel 10 Absatz 1 Konvention geschützten Meinungsfreiheit erfordert zwingend eine restriktive Interpretation der einschränkenden Kriterien in Artikel 10 Absatz 2 der Konvention.
Für den EGMR war entscheidungserheblich, dass der Antragstellerin weder im Dienst bei der Ausübung ihrer dienstlichen Tätigkeiten, noch außerhalb des Dienstes bei ihrer politischen Tätigkeit, irgendwelche Verfehlungen vorgeworfen worden sind. Die politischen Tätigkeiten für die DKP waren vollkommen legal, da das Bundesverfassungsgericht die DKP nicht gemäß Artikel 21 Absatz 2 Grundgesetz verboten hatte.
Der EGMR stellt weiter fest, dass der absolute und uneingeschränkte Charakter der politischen Treuepflicht in der Rechtssprechung der Bundesrepublik bezeichnend ist und die Treuepflicht ohne Differenzierung der ausgeübten Funktion allen Beamten in gleicher Weise auferlegt wird. Dieses rigorose Maß an politischer Treuepflicht findet sich mit Ausnahme der Bundesrepublik in keinem anderen vergleichbaren westeuropäischen Land. Auch wenn der Staat von seinen Beamten verlangen kann, dass sie sich loyal gegenüber den grundlegenden Verfassungsprinzipien verhalten, so muss diese Anforderung immer gemessen werden an der konkreten Funktion des Betroffenen und den konkreten Anforderungen und Bedingungen der jeweiligen Beschäftigung.
Für den EGMR ist auch bedeutsam, dass etliche Bundesländer in gleichgelagerten Fällen keine Verletzung der verfassungsrechtlichen und politischen Treuepflicht sehen. So ist Dorothea Vogt nach der Regierungsübernahme durch die SPD-Grüne-Koalition in Niedersachsen mit Wirkung vom 01.02.1991 wieder als Beamte auf Lebenszeit eingestellt worden.
Der EGMR bezieht sich auch ausdrücklich auf die bei der Internationalen Arbeitsorganisation durchgeführten Untersuchungsverfahren gegen die Berufsverbote in der Bundesrepublik Deutschland. Angesichts der rigiden Praxis von Verwaltung und Justiz entwickelte sich sehr bald eine starke Solidaritätsbewegung nicht nur auf nationaler, sondern auch auf internationaler Ebene. Im Rahmen dieser Aktionen hat der Weltgewerkschaftsbund ab 1976 mehrere Beschwerden bei der Internationalen Arbeitsorganisation in Genf erhoben. Die 1984 erneuerte Beschwerde des Weltgewerkschaftsbundes führte in der Folgezeit zu einem Prüfungsverfahren vor dem gesondert eingesetzten Sachverständigenausschuss der Internationalen Arbeitsorganisation, bestehend aus je einem Vertreter der Arbeitgeber, der Arbeitnehmer und der Regierungen. In seinem Bericht vom Februar 1985 hat dieser Ausschuss einstimmig festgestellt, dass die in der Bundesrepublik vorgeschriebene politische Treuepflicht nicht auf die Erfordernisse bestimmter Beschäftigungen abziele, sondern für jeden Beamten auf Grund seines Rechtsstatus als Beamter gelte, ohne jede Differenzierung nach seinen Funktionen. Eine in dieser Weise entsprechend auch für Angestellte geforderte Treuepflicht gehe weit über den Rahmen dessen hinaus, was nach den Normen der Konvention 111 zulässig sei.
Auf Betreiben der Bundesrepublik haben die Gremien der Internationalen Arbeitsorganisation daraufhin einen unabhängigen Untersuchungsausschuss, bestehend aus drei international renommierten Verfassungsrechtlern, eingesetzt, der eine umfassende Überprüfung der Berufsverbotspraxis in der Bundesrepublik Deutschland durchgeführt hat. Der Weltgewerkschaftsbund wurde in diesem Verfahren von dem heute bei uns anwesenden verehrten französischen Kollegen, Maître Pierre Kaldor, vertreten. Auf Grund einer vierzehntägigen Beweisaufnahme in Genf sowie etlicher Gespräche der Mitglieder des Untersuchungsausschusses in der Bundesrepublik Deutschland mit Vertretern der Arbeitgeberverbände, der Gewerkschaften, Regierungsvertretern und vom Berufsverbot Betroffenen, legte der Untersuchungsausschuss am 20.02.1987 seinen ausführlichen Bericht vor. Er verurteilte die Berufsverbote als Verstoß gegen die Konvention 111, weil hierin eine unzulässige Diskriminierung in Beruf und Beschäftigung gesehen wird und forderte die Bundesregierung auf, die einzelnen Berufsverbotsverfahren zu beenden und die von diesen Maßnahmen Betroffenen zu rehabilitieren. Die Bundesregierung hat sich vehement gegen die Verurteilung durch den Untersuchungsausschuss der Internationalen Arbeitsorganisation gewendet, allerdings den vorliegenden Streitfall nicht dem Internationalen Gerichtshof in Den Haag unterbreitet, was nach der Verfahrensordnung möglich, ja eigentlich zwingend notwendig gewesen wäre. Offensichtlich fürchtete die Bundesregierung, dass auch der Internationale Gerichtshof den Bericht des Untersuchungsausschusses der Internationalen Arbeitsorganisation bestätigt.
Der Ständige Untersuchungsausschuss der Internationalen Arbeitsorganisation hat in den Folgejahren jeweils die Einhaltung der Konvention 111 angemahnt sowie jeweils die Bundesregierung aufgefordert, die Berufsverbotspolitik zu beenden und die Betroffenen zu rehabilitieren.
Der EGMR hat in zwei neueren Entscheidungen jeweils vom 22.11.2001 zu fristgemäßen Kündigungen von Lehrern wegen ihrer haupt- und ehrenamtlichen Tätigkeit als SED-Parteisekretär aufgrund des Einigungsvertrages Anlage I Kapitel XIX Ziff. 1 Abs. 4 seine in der Vogt-Entscheidung dargelegte Rechtsprechung zum Schutzbereich der Art. 10 und 11 Konvention bestätigt.
Die konzertierte Aktion auch auf internationaler Ebene unter Einschaltung internationaler rechtlicher und gerichtlicher Instanzen hat schließlich zum Erfolg geführt.
Welches sind nun die Konsequenzen und Auswirkungen des Urteils des EGMR vom 26.09.1995?
Dieses mit Spannung erwartete Urteil des EGMR wäre ohne die bewundernswerte Ausdauer von Dorothea Vogt nicht ergangen. Es ist das letztinstanzliche Urteil in diesem Berufsverbotsverfahren und es hat über den Einzelfall hinaus große Bedeutung. Es kommt spät, aber nicht zu spät. Es bestätigt alle diejenigen, die seit Anfang der 70er Jahre die Berufsverbotspolitik der Bundesregierung und der jeweiligen Landesregierungen als menschenrechtswidrig gebrandmarkt haben.
Mit dieser Entscheidung ist der Schutz der Meinungs- und Vereinigungsfreiheit nach Artikel 10 und 11 der Konvention verstärkt worden, soweit der Geltungsbereich der Konvention reicht. Bedauerlich ist nur, dass der EGMR die Bewerber um Einstellung in den Öffentlichen Dienst, wie Beamte auf Widerruf oder Beamte auf Probe, aus dem Geltungsbereich der Konvention herausgenommen hat. In seinem abweichenden Votum hat der slowenische Richter Jambrek zutreffend kritisiert, dass auch beim Zugang zum Öffentlichen Dienst ebenso wie bei der disziplinaren Entfernung aus dem Dienst das entscheidungserhebliche Kriterium dasjenige der "politischen Treuepflicht" sei. Zu dieser folgerichtigen Interpretation hat sich der EGMR allerdings nicht durchringen können. Er hätte dann auch ausdrücklich von seinen vorherigen Entscheidungen aus dem Jahre 1986 in Sachen Kosiek und Glasenapp abrücken müssen.
Im innerstaatlichen Bereich entfaltet das Urteil des EGMR rechtsverbindliche Wirkungen. In Artikel 46 der Konvention haben sich die Vertragsstaaten verpflichtet, in allen Rechtssachen, in denen sie Partei sind, das endgültige Urteil des Gerichtshofs zu befolgen. Das endgültige Urteil des EGMR ist dem Ministerkomitee zuzuleiten, das seine Durchführung im innerstaatlichen Bereich überwacht.
In der juristischen Literatur wird von Hardlinern wie Häde und Jachmann (ZBR 1997, 8) die Rechtsauffassung vertreten, dass wegen der knappen Mehrheit im Vogt-Verfahren und der vorgelegten 9 Sondervoten der insgesamt 19 Richter nicht von einer gefestigten Rechtsprechung des EGMR gesprochen werden könne. Daher erscheine ein Abweichen der innerstaatlichen Praxis vom Urteil vertretbar. Eine unmittelbare rechtliche Bindung der deutschen Behörden und Gerichte an die Auslegung der Europäischen Menschenrechtskonvention durch den EGMR bestehe daher nicht.
Anders sieht dies offensichtlich Frau Limbach, Präsidentin des Bundesverfassungsgerichts, die kürzlich hierzu in der Neuen Juristischen Wochenschrift (2001, 2913) folgendes ausführte:
"Unterschiede zeigen sich auch in der Sanktionsmacht beider Gerichte. Die Urteile des EGMR sind für deutsche Behörden und Gerichte nicht unmittelbar verbindlich. Das Bundesverfassungsgericht kann grundgesetzwidrige Maßnahmen der Öffentlichen Gewalt aufheben. Das darf der EGMR nicht. Er kann zwar die Konventionswidrigkeit eines Gesetzes, eines Richterspruchs oder einer behördlichen Maßnahme feststellen, diese aber nicht kassieren. Das spricht allerdings nicht dagegen, dass der EGMR materiell verfassungsrechtliche Funktionen wahrnimmt. Denn zum einen ist diese Durchgriffsbefugnis kein denknotwendiges Element verfassungsgerichtlicher Normenkontrolle. Zum anderen wirken die Entscheidungen des EGMR trotz der fehlenden Kassationsbefugnis vielfach in das deutsche Recht hinein. Man sollte hier auch die Wirksamkeit der Pflicht zur Entschädigungszahlung an die Beschwerdeführer nicht gering schätzen, zu der der EGMR den betroffenen Mitgliedsstaat unter bestimmten Voraussetzungen verurteilen kann. Die Entscheidungen des EGMR genießen unabhängig davon im deutschen Rechtskreis große Autorität."
Noch einen Schritt weiter geht der deutsche Richter beim EGMR, Herr Ress. Er ist zum einen der Auffassung, dass die Europäische Menschenrechtskonvention unter Artikel 24 Grundgesetz einzuordnen sei und mithin Vorrang vor nationalem Recht habe, und zum anderen, dass auf der Basis ergangener Urteile des EGMR Wiederaufnahmeverfahren im nationalen Bereich durchgeführt werden müssten (EuGRZ 1996, 350).
Über den entschiedenen Einzelfall Vogt hinaus mit der aus Artikel 41 der Konvention resultierenden Entschädigungsverpflichtung ergeben sich meiner Meinung nach rechtliche Auswirkungen nicht nur auf noch nicht rechtskräftig abgeschlossene Verfahren, sondern darüber hinaus auch auf bereits rechtskräftig abgeschlossene Disziplinarverfahren von Beamten auf Lebenszeit, aber auch auf rechtskräftig abgeschlossene Verfahren von Bewerbern für den Öffentlichen Dienst.
In den beamtenrechtlichen Disziplinarordnungen des Bundes und der Länder ist eine Wiederaufnahme des förmlichen Disziplinarverfahrens ausdrücklich vorgesehen. So regelt § 97 Abs. 2 Bundesdisziplinarordnung, dass eine Wiederaufnahme des Verfahrens zulässig ist, wenn neue Tatsachen beigebracht werden. Zwar ist nach allgemeiner Auffassung die Änderung der höchstrichterlichen Rechtsprechung auch durch die Revisionsgerichte keine "neue Tatsache", aber nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts sind bei einer durch seine Entscheidung geänderten Rechtsprechung neue Tatsachen im Sinne des § 97 Abs. 2 Satz 1 Bundesdisziplinarordnung gegeben. Dies folgt aus der Bindungswirkung der Urteile des Bundesverfassungsgerichts auf die Fachgerichte. Da nach diesseitiger Auffassung die Urteile des EGMR eine entsprechende Bindungswirkung entfalten, sind sie ebenfalls als neue Tatsachen zu werten.
Ich habe daher in den rechtskräftig abgeschlossenen Berufsverbotsverfahren der Niedersächsischen Lehrerinnen Irmelin Schachtschneider, Ulrike Marx, Gerda Selig, des Niedersächsischen Lehrers Karl-Otto Eckartsberg, des bereits verstorbenen Berliner Lehrers Hans Apel - dessen Verfahren von seinen Erben weitergeführt wird - sowie des Halstenbeker Postboten Gustav Steffen Anträge auf Wiederaufnahme der abgeschlossenen Disziplinarverfahren bei den entsprechenden Disziplinargerichten erster Instanz eingereicht. Mein Kollege Otto Jaeckel vertritt ein weiteres Wiederaufnahmeverfahren des ebenfalls bereits verstorbenen Marburger Postbeamten Herbert Bastian.
Sämtliche Wiederaufnahmeanträge sind ausnahmslos von den Disziplinargerichten, bis hin zum Bundesverwaltungsgericht, abgelehnt worden. Das Bundesverwaltungsgericht (Beschluß vom 04.06.1998 - 2 DW 3/97 - NJW 1999, 1649) hebt hervor, dass das Vogt-Urteil des EGMR keine neue Tatsache im Sinne der Disziplinarordnungen darstelle und insoweit eine Wiederaufnahme ausscheide. Es geht dabei noch einen Schritt weiter, wenn es wie folgt feststellt:
"Kommt danach eine Wiederaufnahme des Verfahrens selbst für einen vor dem EGMR erfolgreichen Beschwerdeführer, der das einen Verstoß gegen die Konvention feststellende Urteil erstritten hat, nach derzeitiger Gesetzes- und Rechtslage insgesamt nicht in Betracht, so gilt dies in nicht geringerem Maße für den, der sich lediglich auf die Begründung des in einem anderen Verfahren ergangenen Urteils des EGMR beruft. Eine die Rechtskraft durchbrechende Wiederaufnahme des Verfahrens ist auch hier nicht möglich."
Sämtliche eingelegten Verfassungsbeschwerden wurden vom Bundesverfassungsgericht nicht zur Entscheidung angenommen, eine Begründung hat das Bundesverfassungsgericht nicht gegeben. An mehreren dieser Entscheidungen war auch die Präsidentin, Frau Limbach, beteiligt.
Für die vorstehend aufgeführten Beschwerdeführer habe ich nach Zustellung der nicht begründeten negativen Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts Menschenrechtsbeschwerde bei dem EGMR eingelegt. Diese Beschwerden sind seit Mitte 1999 anhängig. Der EGMR wird sich zum einen damit befassen müssen, welche Bindungswirkung und Reichweite sein Urteil vom 26.09.1995 im nationalen Bereich entfaltet und zum anderen die Frage zu klären haben, ob trotz rechtskräftig abgeschlossener nationaler Gerichtsverfahren das weiter bestehende Berufsverbote-Unrecht als fortgeltender Verstoß gegen Artikel 10 und 11 der Konvention zu werten ist.
Des weiteren gibt es die Möglichkeit, gemäß §§ 48 folgende der Verwaltungsverfahrensgesetze des Bundes und der Länder, abgeschlossene Verwaltungsverfahren wieder aufzugreifen. In diesem Zusammenhang sind die Verfahren von Anton Brenner und Agnete Bauer-Ratzel und weiterer Betroffener zu nennen, in denen der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg mit Beschlüssen vom 20.10.19998 (- 4 S 1304/98) und 11.03.1996 (- 4 S 2545/95) die entsprechenden Anträge abgewiesen hat.
Nicht unerwähnt lassen möchte ich das Verfahren von Uwe Scheer, der mit Ablauf des 30.11.1992 unter dem Zwang einer drohenden Entlassungsverfügung durch das Bundesdisziplinargericht aus dem Beamtenverhältnis ausgeschieden und mit Wirkung vom 1.12.1992 in das Angestelltenverhältnis übernommen worden ist. Uwe Scheer war ab dem 1.6.1985 suspendiert und übte ab dem 1.12.1992 dieselbe Tätigkeit wie vorher wieder aus, allerdings im Status eines Angestellten. Nach dem Urteil des EGMR vom 26.9.1995 haben wir die Entlassungsverfügung angefochten und den Antrag gestellt, dass Uwe Scheer wieder in das Beamtenverhältnis übernommen wird. Ich will nicht den ganzen Verfahrensablauf schildern, halte aber fest, dass nunmehr das Hamburgische Oberverwaltungsgericht im zweiten Anlauf mit Urteil vom 7.12.2001 (- 1 Bf 134/01) verkündet hat, dass die Oberfinanzdirektion Hamburg nach pflichtgemäßem Ermessen über den Antrag von Uwe Scheer erneut zu entscheiden hat, wobei insbesondere das Urteil des EGMR vom 26.9.1995 sowie die Tatsache zu berücksichtigen sind, dass Uwe Scheer 1992 unter einer Zwangslage aus dem Beamtenverhältnis ausgeschieden ist.
Die vielfältigen - rechtskräftig abgeschlossenen - Verfahren zeigen, dass auf der administrativen und gerichtlichen Ebene lediglich Einzelfälle, und dann auch meistens mit negativem Erfolg, aufgerollt werden können. Es bedarf daher einer generellen gesetzlichen Bereinigung des begangenen Behördenunrechts. Allerdings tun sich die Landes- und der Bundesgesetzgeber hiermit schwer.
Im Jahre 1996 haben die Grünen im Niedersächsischen Landtag versucht, eine gesetzliche Regelung herbeizuführen, sind allerdings am Widerstand der mitregierenden Sozialdemokraten gescheitert.
Der Baden-Württembergische Landtag hat in seiner 88. Plenarsitzung am 18.5.2000 (Drucksache 12/5112 lfd.Nr. 25) folgende Beschlussempfehlung angenommen:
"Die Landesregierung wird ersucht, alle vom sogenannten Radikalenerlass Betroffenen nach Einzelfallprüfung in den Landesdienst aufzunehmen, soweit diese aktuell einen Antrag auf Aufnahme stellen. In die Einzelfallprüfung werden auch die zum Zeitpunkt der Entfernung aus dem Dienst bzw. der Nichteinstellung gültigen Kriterien im Rahmen des rechtlich Möglichen einbezogen."
Festzuhalten bleibt, dass etliche vom Berufsverbot Betroffene eingestellt bzw. wieder eingestellt worden sind, auch wenn hier noch manches zu tun ist. Festzuhalten bleibt aber auch, dass das in den vielen Jahren erlittene Unrecht bislang nicht wieder gut gemacht worden ist. Auch wenn die Regelanfrage an die Verfassungsschutzämter in Bund und Ländern - mit Ausnahme von Bayern - abgeschafft wurde, ist der Radikalenerlass vom 28.1.1972 formell nicht aufgehoben worden. Es ist daher zu begrüßen, dass die PDS-Bundestagsfraktion nunmehr einen Beschlussantrag in den Bundestag (Drucksache 14/......) eingebracht hat, mit dem die Bundesregierung aufgefordert werden soll, ein Gesetz zur Bereinigung von Verstößen gegen Artikel 10 und 11 der Europäischen Menschenrechtskonvention im Zusammenhang mit der Berufsverbotspraxis vorzulegen. Das Gesetz soll regeln, dass
1.
alle auf Grund des Beschlusses des Bundeskanzlers und der Ministerpräsidenten der damaligen Länder vom 28.1.1972 zum Nachteil der Betroffenen ergangenen Entscheidungen von Verwaltungsbehörden von Amts wegen oder auf Antrag von Gerichten aufgehoben werden;
2.
den Betroffenen ein angemessener Schadensersatz sowie weitergehende Ausgleichsleistungen für berufliche Benachteiligungen (z.B. Ausgleich von Nachteilen in der Rentenversicherung) gewährt wird;
3.
die Entfernung der in Verbindung mit den Berufsverbotsverfahren angelegten Dossiers zum Nachteil der Betroffenen in Verfassungsschutz- und Personalakten geregelt wird;
4.
die zur Umsetzung des Ministerpräsidentenbeschlusses vom 28.1.1992 etwaig noch in Kraft befindlichen Verfahrensregeln aufgehoben werden.
Ich hoffe, dass im Bundestag eine konstruktive Diskussion stattfindet, damit endlich dieses dunkle Kapitel deutscher Nachkriegsgeschichte aufgearbeitet und das auf Grund politischer Verfolgung erlittene Unrecht wieder gutgemacht wird.
Hamburg, den 09.02.2002
Dr. Klaus Dammann
Rechtsanwalt
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